Le ordinanze anti-Covid possono limitare i diritti dei cittadini?

Ven, 17/04/2020 - 20:00

Da alcuni giorni i media di tutto il mondo rilanciano le immagini provenienti dalla capitale dello Stato del Michigan, dove migliaia di persone stanno creando maxi ingorghi automobilistici e sfilano per le strade issando cartelli con scritto «la libertà persa una volta è persa per sempre» e «la sicurezza senza libertà si chiama prigione»”, per protestare contro la locale Governatrice che, in considerazione del dilagare del coronavirus, ha prolungato fino al 3 maggio il lockdown e ha introdotti i  divieti di uso delle seconde case e delle riunioni con altri membri della famiglia.
Guardando queste scene non si può fare a meno di osservare come da noi in Italia, invece, nessuna delle drastiche restrizioni introdotte da Governo, Regioni e Comuni nelle ultime settimane abbia provocato reazioni del genere. Anzi, proprio gli italiani, considerati per definizione indisciplinati e insofferenti alle regole, si stanno inaspettatamente rivelando assai ossequiosi delle norme emanate dalle varie Autorità competenti per prevenire i rischi di contagio.
Questo, evidentemente, perché con molta maturità tutti noi abbiamo compreso che il rispetto delle numerose prescrizioni che ci sono state imposte, oltre che ad un ovvio dovere civico, risponde ad un interesse molto più concreto ed immediato: la tutela della salute e della vita, nostra e dei nostri cari, messe gravemente in pericolo da questo nuovo invisibile nemico.
Ciò non di meno, ognuno di noi fa fatica ad abituarsi alla rinuncia – sia pur temporanea e condivisa – di molte delle libertà e dei diritti che, sin dalla nascita, ha considerato scontati e intangibili.
E proprio a proposito della legittimità della limitazione, a causa delle misure di contrasto alla pandemia, di molti diritti che i costituzionalisti definiscono addirittura “supremi”, è attualmente in corso un animato dibattito giuridico.
Sul punto, è stato autorevolmente osservato che qualunque limitazione di diritti fondamentali sanciti dalla Costituzione o disciplina restrittiva della generale libertà dei comportamenti – anche sotto forma di istituzione o ampliamento di doveri – deve trovare il suo presupposto in una statuizione di rango legislativo. Ciò in quanto le restrizioni imposte dalle misure anti-Covid incidono inevitabilmente almeno sulle libertà personale (art. 13 Cost.), di circolazione e soggiorno (art. 16 Cost.), di riunione (art. 17 Cost.), di religione (art. 19 Cost.), di manifestazione del pensiero (art. 21 Cost.), nonché sul diritto-dovere al lavoro (art. 4 Cost.) e sulla libertà di iniziativa economica privata (art. 41 Cost.).
Ma è con specifico riferimento al tema della libertà personale e del suo rapporto con il diritto di soggiorno e circolazione che si sono registrate le prese di posizione più critiche e preoccupate.
E’ stato infatti evidenziato che si può parlare di diritto di circolazione (che come tale può essere negato ai sensi dell’art. 16 Cost. per ragioni di sicurezza sanitaria) se si fa riferimento alla possibilità di spostamento da una città all’altra, ma se il divieto riguarda la stessa possibilità di uscire di casa, ci si trova di fronte all’imposizione di un comportamento non molto dissimile da quello che deve tenere chi sia agli arresti domiciliari, e dunque non si può più parlare di diritto alla circolazione, bensì di diritto alla libertà personale.
Ora, l’art. 13 Cost. tutela la libertà personale non solo rispetto alla detenzione o all’arresto ma anche di fronte a qualsiasi altra restrizione, la quale peraltro deve necessariamente essere disposta dall’autorità giudiziaria. Inoltre, trattandosi di un diritto inalienabile ai sensi dell’art. 2 Cost, si ritiene che né il Parlamento né tantomeno il Governo possano disporre restrizioni generalizzate della libertà personale, salvo ipotesi eccezionali previste dalla legge con riferimento a singoli comportamenti, e a seguito di provvedimenti dell’autorità giudiziaria.
Questi principi, per molti anni considerati del tutto pacifici e scontati, sono stati messi in crisi nel momento in cui nel nostro Paese è dilagata l’epidemia.
Tralasciandosi volutamente il tema della legittimità delle restrizioni imposte con lo strumento del D.P.C.M. che nelle scorse settimane ha dato luogo ad un vivace confronto tra esperti che sostenevano tesi contrapposte ma che deve ormai ritenersi non più attuale dopo l’emanazione del decreto legge 25 marzo 2020 n. 19, sembra invece meritevole di attenzione la questione relativa alla verifica della sussistenza del potere, in capo ai Governatori e ai Sindaci, di imporre con proprie ordinanze misure limitative dei diritti fondamentali che la Costituzione riconosce ad ogni cittadino.
Come detto, dopo alcune settimane di vera e propria schizofrenia provvedimentale, in cui si è assistito ad un susseguirsi e sovrapporsi, confuso e caotico, di Decreti ed Ordinanze a vari livelli (nazionale, regionale e comunale), è finalmente intervenuto il decreto-legge n.19/2020 che ha cercato di mettere ordine nella materia, fornendo l’elenco tassativo delle possibili misure di contenimento e definendo una vera e propria catena gerarchica tra i vari soggetti (Presidente del Consiglio, Presidente di Regione e Sindaco) dotati del potere di emettere ordinanze in materia sanitaria.
In proposito, il Ministero dell’Interno ha evidenziato che a seguito dell’emanazione del D.L. n. 19/2020 viene puntualmente delineato il regime delle competenze, accentrando - stante la gravità e dimensione nazionale dell’emergenza - a livello statale il potere di regolamentare gli interventi e le misure di contenimento, in special modo per quanto riguarda le prescrizioni che incidono su diritti anche di rango costituzionale, in relazione alle quali l’ordinamento ha, quindi, stabilito una clausola di salvaguardia generale a tutela dell’unità dell’ordinamento della Repubblica. In tale contesto, secondo il Ministero, è ammessa per i Comuni esclusivamente la possibilità di intervenire con ordinanze all’interno e conformemente alla cornice delineata dai provvedimenti statali ovvero da quelli regionali, questi ultimi nei limiti specificati dalla disposizione di legge richiamata”.
A sua volta, il Consiglio di Stato ha fornito alcuni precisi punti di riferimento per definire, in maniera più nitida, il riparto delle competenze tra i vari livelli istituzionali titolati ad emanare provvedimenti contingibili ed urgenti per fronteggiare l’emergenza Covid-19.
In particolare, i giudici amministrativi hanno chiarito che lo strumento tipico per l’adozione di misure di contenimento è costituito dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (DPCM), eventualmente sentiti i Presidenti delle Regioni se le misure riguardino una o alcune di esse.
Ciò in quanto, in presenza di emergenze di carattere nazionale, vi deve essere una gestione unitaria della crisi per evitare che interventi regionali o locali possano vanificare la strategia complessiva di gestione dell’emergenza, soprattutto in casi in cui non si tratta solo di erogare aiuti o effettuare interventi ma anche di limitare le libertà costituzionali.
Per tale ragione, ai sensi del citato decreto-legge n. 19/2020, l’autonoma competenza dei Presidenti delle Regioni e dei Sindaci è configurabile solo al ricorrere delle seguenti condizioni:
a. nelle more dell'adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri e con efficacia limitata fino a tale momento;
b. in relazione a specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario verificatesi nel loro territorio o in una parte di esso; tali circostanze, in applicazione delle ordinarie regole sulla motivazione del provvedimento amministrativo, non devono solo essere enunciate ma anche dimostrate;
c. esclusivamente nell'ambito delle attività di loro competenza;
d. senza incisione delle attività produttive e di quelle di rilevanza strategica per l'economia nazionale.
A conferma di tale ricostruzione, il Presidente della Repubblica, con il D.P.R. adottato lo scorso 9 aprile, nel disporre l’annullamento straordinario di una ordinanza emessa dal Sindaco del Comune di Messina, ha ritenuto che l’articolo 3 del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, circoscriva “il potere comunale di ordinanza in relazione all’odierna emergenza sanitaria, anche in doverosa attuazione del principio che, ex articolo 16 della Costituzione, riserva alla legge statale ogni possibilità di limitare, anche per motivi di sanità, la libertà fondamentale di ogni cittadino di «circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale»”.
Tale ultima precisazione è della massima importanza, in quanto delinea un limite invalicabile oltre il quale il potere di ordinanza dei Governatori e dei Sindaci non può spingersi: l’introduzione di misure che limitano l’esercizio di libertà costituzionali.
E invece, ancora nei giorni scorsi, si è purtroppo assistito alla emanazione e/o reiterazione di ordinanze, sia a livello regionale che comunale, contenenti disposizioni gravemente limitative del diritto inviolabile alla libertà personale che non trovano fondamento né nella legge né, tantomeno, in un Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri emesso ai sensi del decreto legge 19/2020.
Emblematica in tal senso è l’ordinanza del Presidente della Regione Calabria n. 29 del 13 aprile 2020, nella parte in cui dispone l’applicazione, in aggiunta alle sanzioni amministrative previste dal decreto legge 19/2020, anche della misura accessoria della quarantena obbligatoria per 14 giorni nei confronti di chi reitera la violazione di una qualunque delle disposizioni contenute nelle varie ordinanze emesse dal medesimo Presidente per l’emergenza coronavirus.
La particolarità di tale sanzione accessoria, di carattere sostanzialmente coercitivo, è che si tratta di una collocazione in quarantena che consegue in maniera automatica alla mera contestazione della violazione di un precetto di carattere amministrativo e, dunque, viene applicata in via immediata, senza alcuna graduazione in relazione alla maggiore o minore gravità della trasgressione e, soprattutto, a prescindere dalla verifica della concreta esposizione al pericolo di contagio.
Giusto per fare un paragone, nell’ordinanza n. 23 del 25 marzo 2020, la cui efficacia è stata prorogata sino al prossimo 3 maggio con ordinanza n.  32 del 12 aprile 2020, il Presidente della Regione Campania (che pure si è distinto in questa fase di crisi per il piglio spiccatamente decisionista) ha disposto semplicemente l’obbligo di segnalare il trasgressore del divieto di spostamento dal domicilio (e non di altri prescrizioni) al competente Dipartimento di prevenzione dell’ASL ai fini della eventuale verifica, tenuto conto delle circostanze in cui è stata commessa la violazione e dell’effettivo rischio di contagio rilevabile nella fattispecie, della sussistenza dell’esigenza dell’applicazione della misura della permanenza domiciliare con isolamento fiduciario per 14 giorni.
Ora, tenuto conto dell’ampiezza delle garanzie che assistono il diritto costituzionale alla libertà personale e delle condizioni imposte al potere di ordinanza dal decreto legge n. 19/2020, l’illegittimità della misura accessoria prevista dall’ordinanza del Governatore della Calabria appare fin troppo evidente.
Infatti, per un verso, l’applicazione di una misura punitiva avente contenuto assimilabile agli arresti domiciliari in conseguenza della semplice contestazione di un illecito amministrativo costituisce una inammissibile limitazione della libertà personale che non trova fondamento in alcuna norma del nostro ordinamento giuridico e, in ogni caso, viola la riserva di giurisdizione prevista dalla Costituzione.
Per altro verso, la quarantena quale sanzione accessoria ad altra violazione amministrativa è una misura non ricompresa tra quelle tassativamente elencate dall’art. 1 del decreto legge 29/2020 (che menziona l’applicazione della misura della quarantena precauzionale solo nei confronti dei soggetti che hanno avuto contatti stretti con casi confermati di malattia infettiva diffusiva o che rientrano da aree, ubicate al di fuori del territorio italiano e il divieto assoluto di allontanarsi dalla  propria  abitazione o dimora per le persone sottoposte alla misura della quarantena perchè risultate positive al virus) e non risulta giustificata da specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario verificatesi nel territorio regionale (visto che in Calabria il numero dei contagi è in costante diminuzione) né da comprovate esigenze di carattere sanitario.
E tali valutazioni non sono affatto inficiate dalla circostanza che, rispetto alla originaria configurazione della misura (che prevedeva la sua applicazione indistinta e generalizzata) ora si richiede almeno la reiterazione della violazione amministrativa.
Sempre rimanendo in Calabria, non si può fare a meno di rilevare come continuino ad essere emesse ordinanze sindacali che – in stridente violazione del divieto di adozione di misure contrastanti con quelle statali contenuto nell’art. 3 del D.L. 19/2020 –   restringono l’ambito di applicazione del concetto di spostamento individuale motivato da ragioni di necessità, per come definito dal predetto decreto legge, ribadito dal DPCM 10 aprile 2020 e precisato dall’ordinanza del Presidente della Regione n. 29/2020 (secondo cui si ritengono motivi di necessità quelli relativi alle esigenze primarie delle persone, da esplicarsi per il tempo strettamente indispensabile, incluse le esigenze degli animali da affezione) fino al punto di stabilire limiti giornalieri e settimanali per le uscite e anche le caratteristiche merceologiche dei beni acquistabili.
Ora, è indiscutibile che tanto i Governatori quanto i Sindaci in questi giorni difficili si stanno confrontando con problemi di gravità inaudita e, spesso e volentieri, si trovano costretti ad operare anche senza avere a disposizione mezzi e strutture adeguate. Ma ciò non giustifica gli eccessi di zelo. Soprattutto quando le pretese di efficientismo finiscono con confliggere con i diritti costituzionali dei cittadini. Che, anche in caso di epidemia, restano tali.

Pasquale Simari

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